内容摘要：在过去的30年里，美国对矿物质的进口依赖性越来越大。发展大型和多样化的关键矿产供应链是两党共同关心的问题。本文回顾了美国及其合作伙伴在建立强有力的矿产供应链方面面临的挑战。然后，它调查了美国政府为改善供应链而建立的机制。本文最后提出了补充和加强现有努力的直接建议，以更好地描述供应中断的风险，并扩大将推动能源转型的矿物的供应链，使其更大、更多样化。
1 了解风险
1.地缘政治脆弱性
能源矿产的开采格局是由其地理分布以及资源丰富国家的经济和政治优先事项共同决定的。不同矿产的顶级上游生产商分布在全球各地。2021年，澳大利亚占全球锂矿产量的50% ，刚果民主共和国占钴矿产量的70% ，印度尼西亚占镍矿产量的近40% 。然而，供应国与进口国之间，以及拥有资源的当地社区与其国家政府之间的公平关切，仍可能加剧供应渠道的不确定性。一些国家正在利用出口禁令和限制，试图占领矿产供应链中价值较高的加工和制造环节。
关键矿产几乎全部在中国加工，包括60%至70%的锂和钴，接近60%的镍，以及90%的稀土。尽管中国控制着全球60%的稀土生产，但是对于其中的许多矿产，中国需要来自世界各地的上游进口。矿产供应链在加工阶段集中在中国，这意味着中国企业作为上游矿石的买家拥有显著的市场势力，中国政府可以通过对下游材料的出口管制施加地缘政治影响。
2.供应链风险
非燃料矿产的经济风险和能源安全风险不同于燃料矿产。在燃料方面，需求端可以立即感受到短缺。在供应增加之后，它们也可以很快得到缓解。对于非燃料矿产，短缺表现为制成品价格上涨和销售放缓，两者都能产生巨大的经济效应。 这些风险是动态的，因为制造商为了应对潜在的短缺或技术发展而重组供应链。矿物能源在经济中还有其他用途，具有不同程度的价格敏感性和投入可替代性。 虽然风险是动态的，但当前的评估并非如此。量化供应链中断经济风险的建模工具仍处于早期阶段。这些模型需要更好地输入数据，以评估不同矿产的关键性，并为美国确定矿产供应的优先顺序提供信息。因此，在没有最新数据的情况下，很难就矿产供应中断的经济风险得出明确的结论。
3.投资环境
不断增长的能源矿产供应链将需要大量额外投资。国际能源机构估计，在2022—2030年期间，全球对关键选矿工程的投资需要达到900亿至2100亿美元。目前预期的采矿投资占所需投资的近一半，而预期的加工投资约占所需投资的三分之二。在这方面，中国又一次占据了主导地位，在预期的全球加工业投资中，中国所占的份额接近70%。 价格透明度低和关键矿产市场的非流动性可能影响投资决策，使私人资本置身事外。矿产市场规模小且不透明，这限制了投资者的机会和信心。没有一个有组织的市场可以交易一种矿物的所有形式，这使得生产和贸易流动难以追踪。矿产市场的高度不确定性阻碍了国际公司的投资，并使机会向国有企业倾斜。其他因素，如“价格波动，项目周期长，复杂的ESG因素”，以及投资者越来越高的“问责标准”，也是私人项目融资面临的挑战。
2 加强供应链
与能源矿产有关的主要政策目标有两个：（1）通过扶持国内生产，发展更加强大的全球供应链，降低其对供应中断的脆弱性，使其不那么重要；（2）建立市场，允许足够的投资，以满足能源转型下的全球需求。
2.1勘探
（1）国防生产法
国防生产法（DPA）是联邦政府调动国家工业基础以满足国家需求的工具。DPA可以通过贷款和贷款担保、购买和购买承诺、赠款和补贴等激励措施，支持产能和供应扩张，以满足美国的需求。国防部使用DPA来支持在得克萨斯州处理轻稀土和重稀土的设施。拜登总统发表了一项决定，使DPA可用于发展电动汽车和清洁能源部件的矿物供应链，并扩大关键矿物生产项目的数量。
（2）美国能源部贷款项目办公室
能源部的贷款方案办公室（LPO）对美国国内的关键技术供应商进行商业化的公共投资。2022年7月，能源部结束了对路易斯安那州一家澳大利亚矿业公司子公司的1.02亿美元贷款，以扩大其锂离子电池负极材料的制造能力。LPO资助的其他例子包括1.07亿美元贷款，用于路易斯安那州维达利亚的石墨基活性阳极材料生产；20亿美元贷款用于扩大内华达州麦卡伦的电池材料设施；7亿美元贷款用于开发内华达州埃斯梅拉达的碳酸锂；92亿美元贷款用于建设田纳西州和肯塔基州的电动汽车电池制造厂。 在基础设施投资和就业法案、美国开发金融公司、全球基础设施和投资伙伴关系、矿产安全伙伴关系也同样有着加强能源矿产勘探的举措。
2.2保护
双边贸易协定已成为保护矿产品市场的另一项国际安排。欧洲和日本等几个拥有电动汽车电池选矿工程的关键盟友并未与美国签订自由贸易协定。3月中旬，美国贸易代表办公室（USTR）宣布与日本签署了一项矿物特别双边协议。日本是除中国外主要稀土加工和制造业之一的所在地。根据这项部门协议，两国政府将不对彼此进行贸易的关键矿产征收出口关税。该协定旨在允许从日本出口到美国的矿产品有资格享受IRA的税收抵免。占全球钴加工能力20%的欧盟，自2023年3月以来一直在与美国谈判一项类似的协议，但迄今为止进展有限。
3 政策建议
3.1改进风险分析和情景规划的数据收集
快速变化的需求、不确定的技术前景和有限的市场数据使得评估矿产供应链经济和能源安全风险具有挑战性。虽然风险是高度动态的，但现有的建模工具和分析由于难以获得及时和可靠的数据而受到限制。需要对多种市场和技术情景进行风险分析，以了解供应中断带来的未来风险范围，并通报适合对冲此类风险的公共投资程度。这些活动可以通过现有机构得到支持，但可能需要联邦政府内部更集中的权力。
3.2增加勘探工具的灵活性
中国在矿产供应链上拥有巨大的市场力量，通过补贴采矿业和加工业以及战略融资合作获得国外矿产储备，实现了供应链的纵向一体化。美国政策制定者应该重新思考如何在不损害美国制度规范和价值观的情况下部署政府工具，以便成功地领导全球努力实现关键矿产供应链的多样化。美国应该磨炼外交工具，通过确保更公平地分配不断扩大的能源矿产价值链带来的社会和经济利益，有效和公平地回应资源所有国或来自资源所有国的公平关切。
3.3保护市场增长
支离破碎、不可靠的矿产市场阻碍了美国利用私人资本建立矿产供应链的能力。建立可靠的价格基准应该是一个优先事项。这可以通过创新市场技术和要求交易员提供更多有关场外交易的信息来实现。在实现这一目标之前，欧盟、英国、美国、澳大利亚和日本的市场监管机构应确定市场透明度的共同目标。
发布时间｜2023年7月
文章来源｜战略与国际研究中心
原文标题｜Building Larger and More Diverse Supply Chains for Energy Minerals
原文地址｜https://www.csis.org/analysis/building-larger-and-more-diverse-supply-chains-energy-minerals（11页）
Last modified: 2023年 8月 15日
