原创 智能society 上海市人工智能与社会发展研究会 2023-03-21 16:30发表于上海
内容摘要：
本报告聚焦当前美国制裁中国的三大清单工具（即SDN清单、CMIC清单和实体清单），分别介绍了各自的针对对象和相关影响，梳理了近四届美国政府将中国人员列入相关清单的变化情况，介绍了主要盟友跟进制裁的情况，并对未来发展作出了预测。报告指出，三大清单工具各有侧重、有所交叉，反映出美国多部门协调一致针对中国采取行动，并不断升级。美国目前对华制裁以技术管制为主，对金融制裁的运用相对克制，盟友对于跟进采取对华制裁措施不太积极，但这些情况未来有可能发生变化。
SDN对象
在过去20年中，美国通过一系列制裁计划，稳步增加了针对中国的SDN对象。布什总统的8年任期内，共有13名中国人员被列为SDN对象，目前该清单上共有398名中国人员。
各届美国政府将中国人员列入清单的原因有所不同。布什政府时期，主要针对毒品贩运和核扩散问题。奥巴马政府时期增加了新的内容，包括了向被制裁的伊朗实体提供物质援助、煽动全球恐怖主义、援助被制裁的叙利亚实体等。特朗普政府时期，多项制裁是针对向受制裁的伊朗实体提供物质援助，此外则主要针对镇压香港特区的民主运动、援助朝鲜、侵犯人权（即违反《全球马格尼茨基法案》）等。拜登政府制裁的主要原因主要针对参与向受制裁的伊朗和朝鲜实体提供物质援助、全球恐怖主义网络、侵犯人权行为、中国在香港特区的行动、贩毒等。
图1 2000–2022年各届政府将中国人员列为SDN清单对象的情况演变
被列为SDN对象的中国人员数量的增长，与潜在制裁计划的数量增长是一致的。绝大多数中国人员被列为SDN对象，是因为涉及伊朗、核扩散和其他美方所认为的非法活动，而非针对中国本身（例如参与中国政府的行动或由于美国针对中国的政策）。自2000年以来，约有258名中国人员因为非针对中国的制裁计划而被列为SDN对象，有67人则是由于针对中国的制裁而被列为SDN对象。这说明美国在是否积极针对中国的问题上犹豫不决。因此，SDN对象的增加，更有可能是因为美国越来越多地将制裁用作全球外交政策工具，这反映出中美之间更为广泛的紧张关系，也反映出中国公司与全球贸易的密切关联，包括与伊朗等美国对手开展合法贸易和非法贸易。
图2 2000–2022年各类计划运用SDN清单制裁中国人员情况
CMIC对象
CMIC清单是特朗普政府创建的相对较新的计划，拜登政府对此予以保留并作了修改，但总体上没有扩大其用途。目前有68人被列入CMIC清单。
2021年6月，拜登政府修改了CCMC清单的规则，建立了新的CMIC清单，将其置于财政部权限之下。根据第14032号行政命令，CMIC清单扩大了政策目标，除此前制裁的对象外，还增加了使用中国监控技术“以促进镇压或严重侵犯人权”的公司。CMIC清单和CCMC清单上的实体有所重叠，但也有增删；在此前CCMC清单列出的实体中，只有27个列入了当前的CMIC清单。
实体清单对象和“外国直接产品规则”的运用
- 实体清单对象
自1997年克林顿创立实体清单以来，该清单已有了很大发展，现有603名中国人员被列入其中。
实体清单原本作为“加强防扩散控制”倡议的一部分而建立，旨在遏制生产或获取大规模杀伤性武器能力的扩散。2007年6月，实体清单的范围扩大到包括参与、已经参与或可能参与“违反美国国家安全和外交政策利益的行为”的有关各方。2008年，根据新修订的职责，由商务部主持，国防部、能源部和国务院共同参与，组成“最终用户审查委员会”这一跨部门协调机制，具体负责批准实体清单的增删。目前实体清单上的中国人越来越多，这表明美国多部门采取了协调一致的行动，限制中国获取某些美国技术，而且每一届政府都越来越坚持这么做。
- “外国直接产品规则”的运用
美国还创新了“外国直接产品规则”。该规则最初于1959年发布，作用非常有限。特朗普政府大大拓展了其使用范围，扩大到完全在美国境外生产的产品，这些产品如果是使用美国工具或软件生产的，也在管制范围之内。特朗普政府将华为公司确定为实体清单对象，禁止向华为出口前述范围产品，并阻止华为接收所有受《出口管理条例》约束的美国制造产品。这实际上切断了华为与全球计算机芯片供应的联系，因为世界上几乎所有芯片都使用美国的工具和软件制造。从这个角度看，新的“外国直接产品规则”是一种针对华为而不将其列入SDN清单的制裁手段。2022年10月，拜登政府发布了一系列与先进计算和超级计算相关的全面出口管制规则，其中一些措施进一步扩大了“外国直接产品规则”及其在实体清单中的应用。
拜登政府对“外国直接产品规则”的运用，表明美国对华出口管制发生了重大转变。此前特朗普政府针对华为公司的运用是单独行动，但新的整套规则表明，拜登政府将“外国直接产品规则”纳入了其管理与中国相关的技术转让风险的工具包。事实证明，美国与主要的合作伙伴和盟友在此问题上一直存在争议，因为后者迄今没有实施类似的管制，而且一直反对美国法律对其公司的域外适用。
交叉列入清单对象
在SDN清单、CMIC清单和实体清单中有若干交叉覆盖的情况。这几个清单计划各有其法律要求和政策依据，因此一个清单中的实体不一定会自动添加到另一个清单上。SDN和CMIC清单本身是互斥的，但它们均与实体清单有一定程度的重叠。
《全球马格尼茨基法案》计划是唯一一个与实体清单交叉的SDN清单，这些实体将同时受到金融制裁和所有美国物品的出口管制。
实体清单和CMIC清单的重叠更多。CMIC清单上大约有20个不同对象也在实体清单上，或者在实体清单中有一个子公司。至少有145个实体清单对象是CMIC清单所列实体的子公司，但其中大多数对象没有可投资性，因为它们不发行公共证券。但也有一些目标没有被交叉列入这两个清单：约48家CMIC实体对象不在实体清单上，因此它们可以接受美国原产货物的出口；实体清单上至少有74家发行股权的公司不在CMIC清单上，所以仍然具有可投资性。
原文标题｜Sanctions by the Numbers: SDN, CMIC, and Entity List Designations on China
文章来源｜新美国安全中心
发布时间｜2023年3月
编译｜智能society
文件链接：https://www.cnas.org/publications/reports/sanctions-by-the-numbers-sdn-cmic-and-entity-list-designations-on-china（9页）
上海市人工智能与社会发展研究会
Last modified: 2023年 3月 22日
