内容摘要：
本报告回顾分析了美国对中国的出口管制历史及现行政策，进一步探讨了以半导体为主要标的的出口管制和实体清单政策对全球供应链的影响，及这些美国对华政策的高度一致性，并揭示了其背后的根本动机：美国的国家安全。对中国断供半导体等先进技术是其主要抓手之一。报告认为，拜登政府采用了新的美国国家安全政策目标：在半导体等关键技术上不再采用“保持相对优势”策略，而是“必须保持尽可能大的领先优势”。
拜登政府之下美国对中国的出口管制
在美国的出口管制方面，短时间内发生了很多变化，包括中兴通讯、贸易战、华为和5G设备、中芯国际等。管制正在影响半导体供应链和那些美国工具制造商。中国的军民融合政策，进一步促进了国家安全委员会对中国先进制程半导体及其与中国军队和大规模杀伤性舰队武器现代化的相关性的国家安全关切。
1.1 拜登和半导体出口管制？山雨欲来
随着拜登政府上台和半导体出口管制，2022年夏天发生了两件大事。
第一个是中芯国际在某种程度上开发了一款7纳米级别的非常先进的制程芯片。特朗普政府为了阻止中芯国际获得更先进的制程芯片制造工具，把它列入了实体清单，但它还是取得了进展。政府明确表示要迅速行动起来，目标就是阻止它继续发展。
另外，中国对美国议长南希·佩洛西访台的大规模军事回应，也加强了美国对国家安全的担忧，美国会通过出口管制和许多其他手段来做出一些重要举措。
9月16日，国家安全顾问Jake Sullivan做了重要讲话，详细阐述了拜登政府在出口管制方面的国家安全目标。
他说：“在出口管制方面，我们必须重新审视在某些关键技术上对竞争对手保持‘相对’优势这一长期前提。我们之前保持了一种‘滑动标尺’的方法，即我们只需要领先几代。这不适合我们今天所处的战略环境。鉴于某些技术的基础特性，如先进的逻辑和内存芯片，我们必须保持尽可能大的领先优势。”
1.2 美国10月7日宣布的出口管制
拜登政府在9月16日的演讲中提出了重要的新政策目标之一，即保持尽可能大的技术领先。
10月7日拜登政府宣布对中国出口管制新规，聚焦于限制在中国开发或生产四种东西：先进制程半导体、任何类型的半导体生产设备、高级计算能力和超级计算机。
美国政府实现这一目标的方法包括：管制物品清单的新用法、对美国人活动的控制，以及对进入特定中国公司的外国制造物品的治外法权。
先进制程半导体是一种高级、小巧、速度快的芯片产品。该法规非常具体地规定了目标芯片的类型——高级逻辑、高级DRAM和高级闪存芯片。
该政策限制美国公司制造的顶级工具出口到中国制造半导体的工厂。有许多总部设在国外的跨国公司在中国制造芯片——台湾的台积电、韩国的三星和SK海力士，甚至美国的英特尔公司也有一家工厂正在出售给SK海力士。美国新的出口管制规则也适用于这四家公司在中国的半导体工厂。
政府在规定中表示，将根据公司总部是否在中国而区别对待。如果公司总部设在中国，对这类先进制程相关设施的任何出口或相关活动的许可都将被拒绝，得不到美国商品，也无法受益于美国服务。然而，如果是公司总部不在中国的代工厂，将会有逐案审查政策。
对于这四家在中国有工厂、总部设在外国的跨国公司，在控制措施生效之前，美国商务部已经向这四家跨国公司发放了许可证。
10月7日政策宣布后，其中一些控制措施立即生效，外国公司需要许可来让这些工厂继续生产芯片。这些许可应在逐案审查后确定，并未与10月7日新规同时发布。目前很多公司和美国工业安全局（BIS）都乱作一团。
1.3 深入挖掘10月7日规则
特朗普政府对中芯国际实施的出口管制政策是拜登政府10月7日政策的前身。但拜登团队使用了所有其它已有过或未有过的工具，目标是通过全面的政策来切断供应，不是针对一家公司，而是针对整个国家。
先进制程要完全断供。成熟制程逻辑或内存、老一代芯片则不受限制。因此，即使是中国公司也被允许继续生产成熟、较老的传统制程半导体。
这些禁令是基于设施级别，而非公司级别。如果一家公司生产先进制程，也生产成熟制程，其生产成熟制程的工厂则不受这部分规则的影响。
实施的规则与Jake Sullivan在演讲中阐述的国家安全的政策愿景非常一致。中国的成熟制程芯片能力并不构成国家安全威胁，出口管制规则也不适用于它们。国家安全评估关注的是先进制程能力。
1.4 新规对全球半导体供应链的影响
如果那些制造先进制程芯片的中国半导体公司不能从Applied Materials、Lam Research和KLA等公司获得美国的设备和工具，它们将会遭受重大损失。而新规也会对这些美国公司的财务状况造成很大的负面影响。
这三家美国公司的主要竞争对手是日本的东京电子和荷兰的阿斯麦。他们在媒体报道中表示影响很小，他们已经能够在没有美国设备、没有美国技术的情况下开发他们的工具，并且可以不需要任何美国人参与提供支持。
在实施出口管制后，10月27日在新美国安全中心（CNAS）拜登政府官员、BIS负责工业和安全的商务副部长Alan Estevez谈到，拜登政府如何与盟国合作，将这些单边出口管制转变为盟国共同实施的多边管制。
1.5 对人工智能的影响
10月7日声明中也提到了先进计算能力和超级计算机的管制。
问题是如何定义人工智能。有了大量的数据集、算法、大量的内存、先进的计算处理能力，并使其在一起工作，以便预测事件或行动或作出决定，这显然对现代商业应用相当重要，但对现代军队的有效运作同样重要。鉴于之前所描述的军民融合政策，这对中国在这方面的能力具有特殊、独特和深远的意义。
人工智能生态系统面临的一个挑战是，出口管制基本上只能阻止事物的移动。的四个元素在很大程度上都太模糊了，很难设置出口管制抓手。
今年夏初，英伟达和AMD等美国半导体公司报告称，商务部要求它们停止向中国出售可能用于人工智能的先进GPU芯片。它们是高级人工智能生态系统的关键部分之一的可控部分，因此成为出口管制的着手点。
1.6 美国对华政策的一致性
回过头来整体看10月7日的声明，这些新的出口管制与拜登政府其他政策是相配合的，甚至在技术制程问题上都完全一致，包括今年夏天在国会通过并生效的《芯片法案》。这反映了整个政府对国家安全的政策观点非常一致。
正如Jake Sullivan在演讲中所描述的，国家安全包括两个部分，可以称为“跑得更快”和“拒止”策略。“跑得更快”是产业政策，美国对科学、技术、工程和数学（STEM）教育、国内开发、生产以及在岸的支持，反映在《芯片法案》的520亿美元中。“拒止”策略是出口管制方面。同时这一策略也纳入了《芯片法案》中，其中有一些监管规定了不能改善位于中国的开发或生产设施，或其他有助于本土先进制程生产或开发能力的工作。
10月7日出口管制政策告一段落后，下一步就是对外投资管制。再然后是更广泛的人工智能以及量子计算方面。这两点在这些规则中并没有提及，但还是需要做的。
1.7 对中国的影响及其反应
有人认为，美国真正想做的是减缓中国经济发展的前景。但目标是美国国家安全，其中结合了中国的动机、中国的军民融合政策，以及现代武器制造能力的重要性。这些规则是施加于整个生态系统的。
“实体清单”只是本届政府正在使用的一系列工具之一。这条规则或政策考虑不可能有安全出口，必须对中国公司断供。
中国这个国家才是问题所在。问题在中国的生态系统。问题在中国的国家政策将民用和军用结合起来，获取具有先进能力的纯民用项目并用于军事现代化，这才是威胁。
1.8 10月7日政策总结
继9月16日Jake Sullivan的政策演讲之后，10月7日美国宣布新的出口管制。美国认为中国的先进技术和军事现代化构成了国家安全威胁，中国公司被断供先进半导体产业所需的设备与服务。台积电、三星、SK海力士等在中国生产芯片的跨国公司获得了为期一年的许可。
美国的政策可能会扰乱半导体供应链。各国政府和其他国家正在花费数百亿美元寻求在中国以外建设新的半导体制造设施。
为了让出口管制政策更好地发挥作用，让美国公司在经济上减少损失，美国需要日本和荷兰等国家加入到多边管制中。
大幕刚刚开启，这对中国经济发展不是好消息，中国可能需要做出回应。
原文标题｜National security, semiconductors, and the US move to cut off China
文章来源｜欧洲政策中心
发布时间｜2022年11月
下载地址｜https://tradetalkspodcast.com/wp-content/uploads/2022/11/Episode-170-Transcript-Complete.pdf（全文，28页）
摘录地址｜https://www.piie.com/blogs/realtime-economics/national-security-semiconductors-and-us-move-cut-china
Last modified: 2022年 12月 16日
