原创 IPP IPP评论 2023-08-22 17:57发表于广东

导读

2023年8月9日，美国拜登政府签署“对华投资限制令”，授权美国财政部审查或限制美国企业在半导体、量子计算和人工智能领域的对华投资。与特朗普政府推动的对华“全面脱钩”不同，拜登政府采用了“小院高墙”策略，即在产业链和科技领域对华进行“精准脱钩”。

毫无疑问，“对华投资限制令”是拜登政府对华竞争战略的具体表现。拜登政府之所以选择对华“精准脱钩”，是因为“全面脱钩”实施过程复杂且风险大，且涉及官僚机构权力的扩大，一旦企业长期受制于繁文缛节，便无法有效地应对市场变化，进而面临竞争失利的境况。

本文认为，“对华投资限制令”存在漏洞，若不解决，对中国的影响将十分有限。

背景图：Pixel★文章作者：马丁·霍泽巴（Martin Chorzempa），美国彼得森国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics, PIIE）资深研究员

对华“精准脱钩”

2023年8月14日，美国财政部根据拜登政府的“对华投资限制令”，草拟了《关于美国在受关注国家开展涉及国家安全技术和产品领域投资的规定》（以下简称“规定”）。但在“规定”正式颁布之前，美国高科技企业仍可以继续开展对华投资；在必要时，美国财政部可以要求企业提供交易信息，但无权阻止交易进行。经评估，“规定”中的各项提议合理且符合实际情况。在“规定”中，美国财政部提出了一系列问题以征询公众的意见，例如什么性质的投资属于豁免范畴？如何定义投资的性质？“规定”中提到，中国及其香港和澳门特别行政区均属于“受关注的国家和地区”，这种严格、细致的定义，将有利于在最大程度上降低“规定”对豁免对象的间接影响。“规定”重点关注的是美国企业在敏感技术领域（半导体、量子计算和人工智能）的对华投资情况。美国财政部对投资进行了分类：第一类为禁止开展的投资；第二类为需要审核的投资；第三类为允许开展的投资。几乎所有非对华投资属于第三类的范畴。这种简洁明了的分类方式可以降低“规定”的实施难度，进而节约实施成本。此外，“规定”还关注美国企业在投资过程中给中国带来的附加利益，即有利于帮助中国提升军事科技水平的利益，例如提供人才支撑、市场准入机会、额外融资渠道等。

“对华投资限制令”的作用将十分有限

“规定”适用于以股权融资、债务股权转换、绿地投资或合资经营形式在华成立的、从事“规定”所圈定的敏感技术产业的企业。技术许可交易、材料销售和采购，以及母公司与其在华现有子公司之间的资本流动，无论是否涉及敏感技术领域，均将得到豁免。如果“规定”按照目前的版本实施，美国的对华资本流动将不会受到太大的影响，原因有四。首先，禁止投资过于集中于某一领域。第一类投资适用于半导体电子设计自动化软件、先进半导体制造工艺、半导体制造设备、芯片制造和先进封装技术，其内容与2022年拜登政府发布的“先进计算和半导体出口管制新规”（以下简称“新规”）大致相同，目的是阻止美国企业帮助中国规避现有的对华出口管制措施。第二类投资适用于量子计算。该技术是一个新兴的研究领域，虽然与国家安全密切相关，但是在商业领域的应用仍十分有限，而且美国企业对该技术产业的投资只占美国风险资本投资总额的一小部分。第三类投资适用于人工智能。追踪美国企业对境外人工智能产业的投资最为困难，但“规定”对此仍提出了严格的监管标准，即禁止投资一切对用于军事、监视或情报收集目的的人工智能软件。
其次，“规定”中拟定的“对外投资情况上报机制”（以下简称“上报机制”）似乎存在不合理之处。美国财政部要求企业在完成交易后的30天内上报交易信息，但这样便无法在交易完成之前冻结交易。此外，“上报机制”对参与境外半导体产业投资的企业颇为严苛，其中甚至涵盖了“新规”中未涵盖的与芯片相关的投资。而对于涉及境外人工智能产业的投资，“上报机制”适用于面部识别和机器人控制技术，但未涵盖自动驾驶技术。由此可见，美国财政部并不希望在“上报机制”方面过度为难美国企业。第三，根据“规定”，上市公司、指数基金投资者和有限合伙人，只要投资规模较小，且属于被动投资，在原则上将得到豁免。该豁免原则基于的理由是：该类型的投资不涉及专业知识的流动。另一方面，该豁免原则适用于子公司和法人，这将使风险投资人处于美国财政部的监管之下，在境外筹集资金的风险投资人也毫不例外。例如，“规定”允许由美国资本控股的外国公司从事“规定”禁止的投资，但前提是公司管理层未提出任何异议。此外，“规定”还允许美国公司收购在中国境外从事敏感技术产业的中国公司的子公司。第四，美国财政部在“规定”中提出了一项用于判断美国对非中国公司的投资是否合规的基准，即只有在营收、运营费用、资本支出或净收入的50%来自由中国资本控股的子公司的情况下，才需要接受美国财政部的审查。例如，如果一家韩国芯片公司40%的芯片是通过其中国子公司生产的，则对该公司的投资将得到豁免，但不包括对中国子公司的投资。此外，“规定”禁止对从事自动驾驶芯片设计产业的中国企业集团的投资。该基准能够帮助美国财政部判断美国企业对中国企业集团或在中国从事业务的非中国公司的投资是否合规。即便如此，美国财政部仍需要警惕敏感与非敏感技术公司之间的合资，以避免不法分子通过稀释份额的方式来达到规避投资审查的目的。“上报机制”要求企业上报的信息包括产品、服务、研发项目、商业计划，以及与“受关注的国家和地区”的商业和政治关系”。美国财政部表示，上报信息将不会对外公开，但仍有企业担心，一旦上报信息，便会受到来自美国国会的压力，进而影响其投资决策，未来的美国政府也可能会利用相关信息作为与其讨价还价的筹码。

结语
综合来看，“规定”是一份十分细致的方案，尤其是考虑到了实施过程中可能存在的问题。然而，“规定”自身仍存在漏洞，而这些漏洞很可能会阻碍“规定”的正常实施。因此，有必要对“规定”的细节进一步优化，例如扩大美国财政部在特定事务上的权力。目前，英国和欧盟均在考虑类似的做法，美国欧盟贸易和技术理事会（TTC）在其不久前发布的声明中称：“应对对外投资风险的适当措施，对于补充现有的出口和入境投资定向管制工具十分重要”。虽然美国在风险资本领域占据主导地位，但是如果“对华投资限制令”得不到其他国家的支持，就不太可能奏效。

★本文编译：曾辉，华南理工大学公共政策研究院研究助理