内容摘要：
中美目前仍处于激烈的贸易竞争中，但2022年美国对华投资却可能大幅增加。报告认为在竞争阶段美国对华投资仍持续增长的原因是美国政府过于宽松的投资政策。因此报告提出应当对美国过去对华的投资进行评估，并提出更为严格的监管政策。
1. 美国的投资做了什么？
相比于大量的对华投资数额，更令人不安的是美国缺乏这些资金流向的具体情报。财政部并不清楚美国到底资助了中国的哪些产业，商务部虽然能够在一定程度上对直接投资进行统计，并且在延迟的情况下对美国公司在中国的业务进行统计。但对投资情况的实时掌控度仍然不足。这就进一步导致了美国的投资可能会被中国用以发展危害美国国家安全的相关产业。
此外，还需要指出的一个问题是，商务部对直接投资的统计也不足以使美国判断出资金的走向：中国承担美国投资的主要主体是“非银行控股公司”，而他们几乎全部在香港，信息更加不透明。
如果要获取具体的信息，另一个粗略的估计方法是充分利用美国公司在中国的活动情报。这一方案的思路如下：如果某一美国公司能获取较高的利润，那么就代表其所处的行业是一个能够吸引证券投资的领域。这种方法有其合理之处，它不会埋没对控股公司的投资。但缺点是商务部扣留了部分商业敏感性数据。但这种方法还有一个值得关注的点：中国企业会试图从跨国公司获取销售和利润，他们会利用美国的投资驱赶在中国经营的美国公司。
因此，即便这些方法的统计结果会有偏颇。但在商务部和财政部统计失能的情况下也能起到聊胜于无的效果。从相对准确的结果来看，美国投资流向了中国占主体地位的化学品供应链，进而导致在药品领域产生了对华依赖。此外，更可怕的是，美国的投资可能正在资助中国的半导体行业，中国政府对该行业的大量补贴也吸引了投资方，使得中国半导体行业快速发展。除了以上两个行业外，美国可能还在帮助中国汽车出口的快速增长。
2. 目前的政策失误
直至撰写本报告时，拜登政府仍然未能如外界传闻一样，出台关于对外投资的有效行政命令，此时已距国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)首次提出要发布行政命令过去了21个月。一般而言，行政命令的出台本可以在21天内完成，因此，在充裕的时间周期内，拜登政府肯定已经确定了行政命令的实质性，但应该仍在纠结于呈现效果。可能拜登政府认为他们不必认真对待此事，因为特朗普政府的美国对华投资飙升的记录是如此令人失望。
由于这一系列原因，该行政命令可能几乎毫无价值。当然，拜登政府可能会声称这只是第一步，但当第一步就需要这么长时间时，实施更多的措施可能就没什么可信度了。也有消息称，这项行政命令的实施细则要到2023年秋季才会出现，而行政命令的有效期可能只有一年。因而，中国可以继续提供强有力的激励措施来投资技术领域，金融机构也可以等行政命令出台后，通过游说让它过期。
其他的管理行动也并未达到效果。比如说对上市公司的审查就极其宽松，多数中国公司在整个上市流程中，由于其母国中国严格的国家安全审查制度，往往没有达到美国的透明度要求，但总是能够逃脱惩罚，对美国的国家安全带来威胁，并使得大量美国的财富流入中国。
此外，特朗普政府虽然针对中国发布了“与军事关联公司的审查清单”，但这一制度没有要求取消投资，只是禁止新的投资。更糟糕的是，鉴于中国政府要求大量民间实体与军方合作，这份名单的作用范围实在有限。
除了政府以外，国会在对外投资方面的能力也较为薄弱。这很奇怪，因为国会此前在两党的大力支持下加强了对入境投资的审查，目的主要是为了防止技术流失。但目前，国会的关注点似乎集中在批驳行政部门的技术审查政策和阻止中国收购美国土地等领域，然而，这显然有失偏颇：与美国在中国的投资相比，在土地上的支出是微不足道的，但国会的关注程度却更高。
但国会也不是完全无所作为，有一个值得注意的例外：在2021-2022年间，国会试图通过《国家关键能力防御法》（NCCDA）来解决对外投资问题。这项法律最终在众议院获得通过，但没有在参议院获得通过。NCCDA比什么都不做要好得多，这也是国会迄今为止的重要成果。但它过于宽泛，既涉及供应链，又涉及对外投资，而且没有明确规定所涉及的技术水平。范围的宽泛性被反对者用作借口，他们中的大多数人根本不想做任何事情。因此，如果能采取措施停止美国对中国先进技术的援助，他们的借口也可能会被揭穿。
3. 政策解决方案
单一的行政命令并不能成为有效的解决方案，它仅仅是一个创可贴，只能救急，无法对问题进行根治。因此，如果想要彻底地解决，就必须进行完善的立法，这也是最有效的解决方案。在具体操作中，首先可以按照上文所述思路，要求企业和相关部分保证资金更大的透明度。除了披露要求，对外投资审查的核心是应该涵盖哪些交易。
立法的第三个不可缺少的部分是执行。在拜登政府考虑对外投资的早期，财政部提出了一个提案，该提案实际上什么都没做，因此几乎不需要执行。这就体现出了监管和执行同样重要的现实，但鉴于监管机构的不情愿，国会的执法规定应该严格。
因此，应该要求所有在中国或在境外注册的中国实体的美国投资者报告金额、其投资的行业、中国交易方的名称，并公开关于交易方的业务和投资概况的信息以及其关联公司的信息，其中也包括美国的私募股权。如果中国或其关联公司的商业行为涉及国会选择保护的行业或技术，对其投资应根据花费的金额进行经济惩罚。更需注意的是，需要采取小范围、强力度的模式，将投资中国敏感企业的行为视为犯罪。
发布时间｜2023年5月
文章来源｜美国企业研究院
原文标题｜What to Do About American Investment in China
原文地址｜https://www.aei.org/research-products/report/what-to-do-about-american-investment-in-china/（9页）
Last modified: 2023年 7月 11日
