内容摘要：
本报告简要介绍了技术标准及其制定过程、核心原则等，针对当前舆论关于中国操纵国际标准的几个争议进行了辨析，分析了中国对国际标准带来的真正影响，并为美国决策者提出了相应的对策建议。报告认为，国际标准体系非常稳健，中国对国际标准的操纵几乎不存在，而且也难以成功。但中国近年来大力参与标准制定，确实给国际标准体系带来了一些挑战。为此，美国政府应对相关活动进行监控、评估，加大美国在标准制定中的参与度，并且对高风险行业进行资源倾斜。
1技术标准及其制定过程
1.1技术标准简介
技术标准是关于如何构建技术以满足性能阈值并与其他产品进行连接的详细规范。在物理和数字领域，它带来了互操作性，即两种产品之间相互连接的能力。例如，国际标准尺寸集装箱可整齐堆放，易于装卸；计算机和服务器采用TCP/IP标准，可以加载网页，相互通信。
技术标准是国际公共产品，起着润滑全球经济、促进贸易和信息共享的作用。标准的制定是一个半正式的沟通和达成共识的过程，它减少了各公司任意投放产品、互相竞争所导致的低效和摩擦。技术标准获得国际广泛认可后，就可以实现全球无缝交流，并降低成本。
1.2技术标准制定过程
技术标准由技术开发组织（SDO）制定。有的SDO专注于特定的地域或国家，有的SDO则注重制定全球标准。当需要制定新标准时，SDO会成立技术委员会和工作组，将工程师、研究人员、学者和某些公职人员召集在一起。这些专家提出标准提案，经由辩论、调整、妥协，最终做出决定；最终决定可以通过投票产生，也可能要求必须达成共识。该过程是个技术性过程，时长从18个月到3年以上不等；在运行良好的SDO中，该过程是透明的。
一项技术标准一旦被采用，将会影响企业和地缘政治力量。如果一家公司使自己的专利技术成为全球标准，它将得到两种回报：既能得到“发起者”优势，还能从被视为“标准必备”的专利中获得使用费。如果国家将知识产权纳入标准，则将从更大规模得到这两种好处。
2中国在国际标准中的作用
2.1关于中国操纵国际标准的几个争议
2.1.1是否普遍存在操纵企图的问题
根据初步调查，中国行为体并未广泛存在操纵技术标准的企图。在2021年12月公开的15个美国私营部门组织向国家标准与技术研究所提交的材料中，仅有1份提及了中国行为体的不当影响，另有2份表示存在担忧。
这个结论与美国标准专家的私下谈话相符。美国专家表示，所谓的中国操纵事件只是例外，而非常例。中国参与者通常在标准机构的现有规范和规则内行事。在某些情况下，中国参与者的资源非常丰富，提交的意见很好；而在其他情况下，其提案很一般，很快就被小组驳回。但纵观众多行业，中国参与者并没有经常采取极其战略性的、协调一致的方式，为中国公司或标准提案带来不公平的优势。
2.1.2操纵是否成功的问题
恶意行为体为了一己之私而试图强行通过坏的标准时，会面临两个障碍：使标准通过和使标准被接受。这两个障碍都源于SDO的核心原则：共识驱动的标准制定过程和自愿实施。
防止标准操纵的最重要支柱，是大多数国际技术标准的非强制性。技术标准通常不是人人都必须遵守的法律或规则。欧盟和中国的国内标准有时被纳入法规，但对于美国和大多数国际SDO而言，标准是相互商定的、不具约束力的准则。当出现无法克服的分歧时，SDO可以发布多种选项，让市场做出选择。即便恶意行为体成功地通过了某项技术的标准，大多数情况下行业的其他人都会忽视它。
3对策建议
从事标准制定工作的美国和欧洲专家一致认为，草率地将中国排除在国际SDO之外，将给国际技术标准体系及其为世界经济带来的利益带来毁灭性影响。相反，我们应设法找出并消除存在的不良行为，并提高美国标准制定参与者的竞争力。
3.1对中国的操纵活动作出评估并保持警惕
美国及其盟友应收集数据，评估中国参与者操纵SDO过程的频率、成功概率以及所专注的技术领域。虽然我们目前评估认为中国的操纵活动频率和成功率都很低，但这个结论需要通过更广泛的调查，得到更系统的检验。这些调查还有助于确定哪些SDO更容易受到中国操纵。由于SDO数量众多且多种多样，设计和组织调查都非常困难，因此建议直接向标准专业人员进行调查，或者与美国国家标准协会或相关行业协会进行合作。
掌握数据后，美国及其盟友应建立国家和国际平台，共享信息并追踪操纵或滥用未遂行为。目前大多数SDO都很强大，这个体系本身就足以开展持续监控。监控的内容还应当包括美国及盟国政府与国际标准委员会的接触方式，确定政府应当积极参与的特定标准，以及政府应当策划的内部技术专长类型。
3.2加强美国在SDO的参与
美国应寻求促进民间社团和中小企业参与国际标准的制定。标准体系最大的优势之一，是它寻求从世界各地和许多不同角度汲取专业知识。然而，参与国际SDO的准入门槛很高。一名标准工程师参加SDO技术委员会，公司每年支付的费用可能超过30万美元。这导致只有大型公司才能参与标准制定。
美国不应仿照中国政府的做法，向公司投入资源鼓励其参与SDO，而是应该确保美国社会各阶层的代表都能参与。为此，美国政府应采取三个步骤：
1.补贴中小企业和民间社团参与SDO的差旅和工资成本。
2.扩大研究和开发活动的税收优惠，将国际标准的开发支出包含在内。
3.通过为外国参与者提供签证办理快速通道，使在美国举行国际标准会议更加容易。
3.3优先考虑高风险行业
面对有限的监控资源，美国政府应认识到，在某些技术领域制定标准的风险高于其他领域。5G通信和其他快速发展的技术标准领域对国家安全的重要性远高于传统行业的标准。虽然标准制定是自愿的行为，但由于互操作性对电信业而言至关重要，因此很难改变业界对5G标准达成的共识。
Last modified: 2023年 3月 27日
