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张心志
【编者按】在2022年10月7日，美国商务部工业和安全局（BIS）出台系列出口管制新规，除了限制中国获得先进计算芯片、开发和维护超级计算机以及制造先进半导体的能力之外，还将对华技术管制扩大到量子计算和人工智能领域，进一步扩大美国对华科技脱钩的范围。拜登政府上台以来，接连发布管制新规，试图进一步削弱中国在尖端计算机和芯片制造领域的研发和制造能力，进而遏制中国发展人工智能技术，以保持美国在该领域的竞争优势。随着近年全球技术民族主义思潮的兴起，全球主要技术大国通过制定积极的产业政策，以政府扶持和市场驱动结合的方式推动人工智能技术发展。为了探究全球主要技术大国的人工智能产业发展策略，上海国际问题研究院和上海市人工智能与社会发展研究会联合主办圆桌会议，邀请来自清华大学、电子科技大学、上海科技政策研究所，以及来自华为和腾讯的一众专家就上述问题进行深入分析，并为我国的人工智能产业发展提供建言。现将发言专家的观点与建议整理如下，供参考。
人工智能已经成为当今国际竞争的关键技术领域，美国、欧盟、英国和日本以政府调控、制定标准、风险治理以及出口管制为主要施策手段，相继在国内制定和实施人工智能产业发展战略，加快推动本国人工智能产业发展。但由于各国的国情和产业基础不同，所采取的产业政策存在差异。
美国对内“软治理”对华“强管制”
美国是发展人工智能技术的领先国家，其国内的人工智能产业政策侧重全面推进产业发展，强调从战略规划、风险治理以及技术落地多个层面推动人工智能产业的发展。近年来受技术民族主义思潮的影响，美国以“脱钩”思维加大对人工智能产业的出口管制，严重恶化全球技术生态，并具有以下特征。
其一，重视战略、规划、应用环节中的治理与规范。2016年，美国白宫和国家科学技术委员会连续发布《国家人工智能研究与发展战略规划》和《为人工智能的未来做好准备》两份文件，从战略层面为美国人工智能产业发展奠定基础。此后美国各部门发布近30份政策文件，从战略、规划、应用环节引导美国人工智能产业发展。
其二，探索敏捷治理模式应对人工智能安全风险。为应对人工智能产业发展中的安全风险，美国政府积极探索敏捷治理模式，通过建立“咨询—反馈”和“动态评估”的处理机制，以治理原则和治理目标为基础，引导多利益攸关方（尤其是私营企业）参与安全风险治理，提高治理效率。
其三，推动人工智能技术研发、创新、应用以及人才培养进程。如2020年美国众议院提出《国家人工智能计划法案》（该法案被打包在《2021财年国防授权法》中而正式成为法律），强调加强公私合作、人才培养以及增设专业人工智能机构的形式，加大对人工智能产业的扶持力度。
其四，试图建立以美国为中心的排他性技术发展体系。在拜登政府期间，美国重视人工智能领域的全球合作与竞争，竭力打造以美国极少数盟友为基础的人工智能全球伙伴关系。美国一方面借助美欧贸易和技术委员会，加强美欧在人工智能领域的合作议题，另一方面，发布针对中国的出口管制条例，限制中国人工智能和尖端计算技术发展，以保持美国在人工智能产业中的核心竞争力。
欧盟人工智能治理的“强规范”“重安全”
欧盟方面更加关注人工智能产业的监管落地，欧盟委员会在2018年发布《欧盟人工智能战略》和《欧盟人工智能协同计划》之后，又先后发布《可信人工智能伦理指南》《人工智能白皮书》和《人工智能法案》，从标准制定、市场准入和合规监管多个层面，规范欧盟人工智能技术发展，试图以超前的标准和规范引领全球人工智能产业发展。
其一，以价值观引导欧盟和全球人工智能的标准制定和产业发展。欧盟近年来发布《可信人工智能伦理指南》和《人工智能白皮书》，强调“欧盟价值观”对人工智能产业发展的重要性。并以“欧盟价值观”作为基础，发布相关的人工智能监管规则，引导全球监管人工智能技术的监管，试图将欧盟的治理理念和技术标准上升为全球领先规范。
其二，重视全过程分类管理人工智能安全风险。欧盟发布《人工智能法案》，该法案基于分类风险预防理念，将人工智能风险监管分为“最小风险”“有限风险”“高风险”和“不可接受风险”四个等级。在风险被判定在“最小风险”和“有限风险”两个等级范围内，政府不做干预，只要求企业公开管理。而在“高风险”和“不可接受风险”的范围内，则要求企业采取合规措施，并根据实际情况处罚企业。同时，欧盟监管覆盖人工智能开发、评估、注册、CE标志和监测的五个阶段。政府部门在不同阶段中，对企业提出相应合规要求，从而细化对人工智能技术发展的监管要求。
英国以政府为主力推动研发、合规和应用场景
英国政府2017年提出面向未来10年发展的《产业战略》，将“人工智能和数据”列为未来产业发展的重要挑战。此后，英国重视加大对人工智能产业技术的投入，强调从研究创新、可信访问、风险治理以及技术应用四个层面推动人工智能产业发展。
其一，政府集聚资源，引导开展人工智能技术的研究创新。近年来，英国新成立国家级人工智能和数据科学研究所（阿兰·图灵研究所），该研究所由13所大学作为技术支撑，拥有充足的公共资金投入，目前正在攻关机器学习、脑机结合等人工智能技术。
其二，打造人工智能技术发展的可信生态。英国政府侧重于从公共数据入手，提升公共数据质量和可信度，为人工智能技术发展提供可信数据生态。为此，英国数字建设中心牵头建立数字孪生的信息管理框架，明确数据合规标准。除了监督个人数据保护之外，还对私营企业提出数据合规基准，要求企业部署合适的隐私增强措施。
其三，打造宽松和前瞻性的监管模式以应对安全风险。2022年7月，英国数字化、文化、媒体和体育部联合多部门发布《建立支持创新的AI监管方案》，提出在人工智能领域建立路径清晰灵活、友好创新以及前瞻性监管模式。这一监管模式是以发展人工智能技术为导向，在技术发展早期适当放松监管，促进产业发展和行业投资。
其四，推动人工智能技术的行业应用。为推动技术应用，英国政府加快在商业部门、初创企业、公共部门以及健康领域的技术应用，在金融市场、电子政务、公共设施部署以及卫生医疗体系中扩大人工智能技术的使用范围和深度。
日本国内“重研发、轻监管”、国际上开展多层次合作
近年来，日本内阁府已经连续发布三个版本的《人工智能战略》，基本明确日本在人工智能技术研发、产业应用、伦理建设和国际合作等方面的产业策略。
其一，构建具有集群效应的技术研发体系。目前日本已经构建起了以核心研究机构群为中心的人工智能研发网络(AI Japan R&D Net-work)。该网络在2021年3月已有115家高校、研究机构以及企业参与，其中主要包括日本经济产业省下属的产业技术综合研究所和总务省下属的信息通信技术研究所等主要研究机构。
其二，日本各部门推动实施各领域技术应用的项目计划。日本近来更进一步关注人工智能产业化的社会应用，加大各领域的技术应用力度。为此，日本各部门发布多个推广人工智能技术应用的计划。如总务省推动自然语言处理与网络安全项目；文科省推动材料、医疗领域的人工智能技术应用计划；经济产业省的数字架构设计、验证和实施的系统开发项目等。
其三，提倡人工智能行业自律，尚未发布监管法律条款。为推动人工智能产业的繁荣发展，日本政府采用无法律约束的行业自律准则，鼓励行业建设人工智能的伦理规范，给予企业充足的发展空间。如2019年至今，日本内阁府发布《以人为本的人工智能社会原则》，强调行业自觉规范人工智能技术研发和应用中的数据安全、隐私保护以及算法公平等问题。
其四，多层次参与国际合作，推动人工智能产业的综合发展。在对外合作方面，日本一方面积极加强与美欧等技术强国的国际合作，近几年先后同美国欧盟签署“日美科技研发合作协议”和“欧盟—日本科技合作协定”，加强新兴技术领域的双边合作，其中人工智能是双边技术合作的重要议题。在落地过程中，日本通过“战略性国际合作研究计划”(SICORP)将合作落地，切实提升日本研发和制造能力。另一方面，日本积极参与人工智能相关的国际组织活动，通过联合国政府专家组会议(GGE)和全球人工智能伙伴关系(GPAI)开展多边国际合作，借助国际组织和跨国企业推动日本人工智能产业发展。
本文作者｜张心志
Last modified: 2023年 2月 28日
