内容摘要：
本报告分析了出口管制在美国与中、俄战略竞争中的重要作用，指出由于投资不足导致美国商务部工业与安全局的出口管制技术和能力存在明显缺陷。新战略威胁形势下对出口管制执法需求大幅增加，需要利用人工智能和机器学习等现代数据驱动的数字技术来提高工业与安全局的执法效率和生产力。为了重振美国政府的出口管制能力，报告建议未来五年内需每年为工业与安全局增拨4460万美元资金，以加强其技术现代化。
一、出口管制竞争态势
技术在与俄罗斯和中国的战略竞争中越来越重要，出口管制已成为美国国家安全的首要问题。
美国不仅将技术出口管制视为限制武器扩散的防御性措施，而且将其视为国家安全的有力工具–能够阻止或惩罚违反美国和盟国利益的行动。
如果目标正确并有效执行，出口管制是外交政策的有力工具。2018年美国对中兴和华为的半导体销售限制证明了这一点。
2018年，华为和中兴分别是中国第一大和第二大电信设备公司。美国在2018年和2020年分别对中兴和华为实施了出口管制，这些措施导致中兴的财务状况迅速从显著的盈利能力和快速增长转变为即将破产的局面，使华为的智能手机芯片设计子公司海思科技被迫停止了大部分业务，华为不再是全球五大智能手机制造商之一。
美国出口管制执法能力存在明显的弱点。俄罗斯成功规避了对在乌克兰使用的武器的管制就证明了这一点。
在俄罗斯于2022年初扩大入侵乌克兰之后，美国及其盟国对俄罗斯实行了更严格的出口管制和制裁制度，但俄罗斯国防部门继续对其规避出口管制的能力表示乐观。
美国政府新的出口管制政策承认以前针对中国军队的措施许多是无效的。
2022年10月7日，美国宣布对中国采购先进人工智能和半导体技术的出口管制政策进行重大调整，承认以前的出口管制方法基于限制向军事最终用户或为军事最终用途出售军民两用技术，在过去十年中的有效性已经下降。
鉴于最近美国和盟国对俄罗斯和中国的出口管制急剧扩大，这些国家肯定会大量增加规避这种管制的努力。
美国和盟国几十年来最大的两次出口管制扩张发生在2022年：一是针对俄罗斯入侵乌克兰实施的管制，二是针对中国的人工智能军事现代化行动和军民融合政策实施的管制。如果成功实施，这些出口管制将对中、俄两国产生破坏性影响。针对中国的新的出口管制措施将可能阻止中国政府实现其两个最优先事项，即卓越的人工智能和半导体领域的自力更生。
美国政府暗示，如果没有额外的执法资源，其最近对俄罗斯的出口管制要实现其预期目标还为时过早。
美国政府官员对出口管制正在实现其预期目标，即切断俄罗斯与经济增长和军事力量所需的西方技术的联系表示了极大的乐观。但俄罗斯正在通过其他继续与俄罗斯和西方国家做生意的第三方国家转移其贸易，包括将货物伪装成非管制货物，以及购买含有受管制微电子的成品，并将这些货物剥离成零件。对于出口管制执法组织来说，这种活动很难以必要的速度和规模进行追踪。
对工业与安全局来说，由于新的立法和行政要求，美国出口控制要求的规模和复杂性在过去三年里大量增加。
图1描述了出口管制管理和执行的典型过程。
图1 出口管制简明程序
资料来源：战略与国际研究中心的分析
立法和行政命令至少在三个方面给工业与安全局管理和执行出口管制带来了新的挑战。
首先，工业与安全局增加了新的职责，但没有额外的资源来执行这些职责。第二，商业管制清单和关注方清单的规模已经大大扩展，需要审查出口许可的工作量大增。第三，政府在制定复杂的新规则方面变得越来越有创造性，这些规则往往更难以管理和执行。
二、工业与安全局控制活动现状及困境
自2020财政年度以来，工业与安全局用于核心出口控制活动的预算没有跟上通货膨胀的步伐，实际价值下降。2023财年的预算要求没有解决这个问题。
尽管工业与安全局在确保有效执行出口管制规则方面的负担加重，但用于为工业与安全局配备新的许可和执法技术的可用资金的增加并没有与增加的执法责任相称。
图2 工业与安全局预算（按职能划分）
资料来源：美国商务部工业和安全局“2023年财年：总统预算申请”。https://www.commerce.gov/sites/default/files/2022-03/FY2023-BIS-Congressional-Budget-Submission.pdf；战略与国际研究中心的分析。
工业与安全局目前用于数据分析的数字技术状况极差，不仅大大落后于私营部门，而且也落后于其他联邦机构。
工业与安全局需要三个数据来源，以便能够有效地履行其在控制清单管理、许可证管理和出口管制执法方面的职能。分别是：（1）商务部的内部数据；（2）从其他政府机构，特别是那些涉及贸易、执法和情报的机构共享的数据；（3）在互联网上免费提供的或可从私营部门数据聚合商处购买的开源数据。
1.内部商业数据。工业与安全局内部数字基础设施和数据库的状况极差。
2.来自其他联邦机构的数据。工业与安全局过时的数字基础设施和工具使其难以与其他联邦机构共享重要信息。
3.开源数据。工业与安全局最大的不足是在利用开源数据和可从私营部门购买的数据方面。工业与安全局非常依赖公共互联网搜索引擎，但只利用了私营部门现有的极小部分开源数据和数据分析能力，不仅大大落后于私营部门，而且也大大落后于其他有开源数据任务的联邦机构，如国防部、国土安全部和财政部以及情报界组织。
三、工业与安全局应加快应用现代技术
私营部门的合规资源对美国出口管制的可行性至关重要，但它们不能替代商务部工业与安全局强大的内部能力。
出口管制管理和执法程序的基础是工业与安全局管理的清单，包括关注方清单（如实体清单）和商业管制物品清单。如果实体清单做得不好，跟不上中国和俄罗斯新的出口管制规避网络的建立，那么，大量私营部门资源有时将对美国国家安全产生有限的影响。最近美国的政策已经明确承认，工业与安全局更新实体清单的能力跟不上空壳公司的创建速度。
改善工业与安全局的数字和数据基础设施以及出口控制的有效性的主要障碍是缺乏资金和高技能工作人员。
考虑到通货膨胀因素，工业与安全局的资金水平十多年来实际上一直保持不变。当前的地缘政治战略竞争时代是以技术的领导地位为中心的。工业与安全局在确保美国技术不被外国政府以违背美国国家安全利益的方式不当使用方面发挥着重要作用。但工业与安全局缺乏足够的资源来成功完成其战略技术竞争的重要使命。
如果得到足够的资金，工业与安全局可以通过应用现代数据科学和机器学习技术，极大地提高出口管制的生产力和效率。
改进技术将大大有助于加强工业与安全局管理其关键行政清单、快速评估许可证申请和有效执行出口管制的能力。
采用和利用现代数据技术需要几个步骤。首先，它需要收集大量的开源数据集；第二，在现代数据分析和人工智能平台中将开源数据集和政府限制的数据集进行整合，通过调和、关联不同的数据来源，来促进快速识别与中国军事最终用户的供应链联系；第三，以机器可读的格式接收这些数据，构建数据之间的“知识图谱”，以便进行高级分析。
在未来五年内，国会应每年为工业与安全局技术现代化拨款不少于2500万美元。
未来五年每年拨款2500万美元，将有助于大幅提高工业与安全局的即时执法能力，并提高出口许可审查的速度和准确性。这笔资金将用于四个主要领域：
（1）购买大型专有和开源数据集的使用权；
（2）将这些数据集整合到现代数据分析平台；
（3）增加具有使用新技术所需专业技能的分析人员（如数据科学家）；
（4）支付员工培训费用。
支持以下任务目标：
（1）对出口管制采取更加积极主动而不是被动的方法；
（2）利用新的技术来提供有关逃避出口管制的实时数据；
（3）扩大分析员队伍。
总的来说，工业与安全局需要一个综合的解决方案，从多个私营部门的数据供应商那里获得数据，将它们整合到一个统一的数据平台（在政府网络或政府云上），对数据进行相关分析，并在一个可用的用户界面上呈现给政府分析人员。
除了用于技术现代化和分析人员的2500万美元外，国会应每年提供1840万美元资金用于增加执法人员。
高效的执法分析技术团体将确定更多的候选实体供检查，超过了现有工作人员的能力，工业与安全局还将需要更多的执法人员和用于支付他们工资的资金。因此，除了五年内每年增加2500万美元以支持工业与安全局分析能力的新技术和工作人员之外，还将需要每年为其出口执法办公室增加1840万美元和48个职位，同时，还需要增加120万美元用于建设额外的敏感信息设施（SCIF）空间。因此，建议的额外预算拨款的总规模为每年4460万美元。
为工业与安全局提供额外的资金、人员和技术能力是一个双赢的机会，对美国出口商和美国政府都有很高的投资回报。
工业与安全局采用新的数据驱动的数字技术进行执法工作的必要性是明确而紧迫的。这些技术能力可以更有效地识别规避出口管制的行为，也有助于长期降低潜在军事对手的实力。每年向工业与安全局提供几千万美元以实现有效出口控制的技术现代化，将大大有助于确保未来使用美国技术的俄罗斯和中国武器数量大大减少。以微薄的成本来博取巨大的机会，这可能是美国国家安全领域中投资回报率最高的机会之一。
原文标题｜Improved Export Controls Enforcement Technology Needed for U.S. National Security
文章来源｜美国战略与国际研究中心
发布时间｜2022年12月
编译｜智能society
文件链接｜https://www.csis.org/analysis/improved-export-controls-enforcement-technology-needed-us-national-securit
Last modified: 2022年 12月 16日
