内容摘要：
关税和贸易总协定（GATT）第21条为世界贸易组织（WTO）成员保留了限制货物贸易的权力，以保护成员国的“基本安全利益”。七十多年来，世贸组织成员在援引这些例外情况时自我克制，以避免将法律的界限推得太远，从而打破成员对其安全利益的合法追求和减少贸易壁垒的义务之间的微妙平衡。
然而，近年来，以国家安全为理由的贸易限制激增，越来越多地成为世贸组织争端解决中的诉讼对象。因此，世贸组织协议中所包含的国家安全条款，以及关于贸易和国家安全之间关系的基本问题，将由世贸组织的法学家来检验和澄清。这不是理想的结果，可能会导致进一步破坏世贸组织的争端解决和更广泛的基于规则的国际贸易体系。
本文解释了关贸总协定（GATT）和世贸组织协定中国家安全例外情况的起源和实践，总结了近期澄清这些例外的诉讼，并就世贸组织成员在贸易自由化和捍卫国家安全之间取得平衡提供了一些结论性意见。
介绍
俄罗斯对乌克兰的入侵引起许多关于国际法效力的问题。其中一个问题涉及为应对俄罗斯的恶劣行为而对其实施的越来越多的贸易制裁。贸易法中“不歧视”这一基本规则的一个长期例外情况——以“国家安全”为由采取的措施，不至于把世贸体系变成一个例外的黑洞，成为新的规则。
在许多国家，国际贸易越来越被视为不仅是跨越国际边界买卖货物和服务的世俗事务，而且是影响国防的重要事务。
在俄罗斯入侵乌克兰之前，“国家安全”的例外情况近年来已被越来越多地援引，主要的起源是由美国前总统特朗普领导的美国政府援引。随着俄罗斯对乌克兰的侵略，这种渐进的趋势被加速。
今天，在世贸组织争端解决系统中，有十多起国际争端被援引国家安全例外。世贸组织的法学家必须承认世贸组织成员拥有主权来决定什么是对其国家安全最好的。然而，成员也必须承认和肯定条约的义务，即这种决定必须是例外情况。一旦这些行动成为规范，基本多边贸易体系将被破坏，国际贸易将跌入黑洞。在这个黑洞中，例外将成为规则。
国家安全的例外情况
《关税和贸易总协定》第21条，该协定涉及货物贸易，是《关贸总协定》的一部分《世贸组织条约》全文规定如下:
本协议的任何内容都不应被解释为：
（a）要求任何缔约方提供任何披露其认为违反其基本安全利益的信息，或
（b）防止任何缔约方采取其认为为保护其基本安全利益所必需的任何行动
（i）与可裂变材料或其衍生材料有关的，或
（ii）与武器、弹药和战争工具的运输有关的，以及与为供应军事设施而直接或间接进行的其他货物和物资的运输有关的，或
（iii）在战争或其他国际关系紧急情况下采取的，或
（c）防止任何缔约国为履行《联合国宪章》所规定的维护国际和平与安全的义务而采取任何行动。
例外的起源和长期以来的实践
关于贸易与国家安全的现代辩论开始于二战。随着美国及其盟国构思和构建战后自由主义国家间经济秩序的架构，关贸总协定（GATT）第21条是该架构的一个支柱。在美国，当时辩论的问题是，如何平衡在确保美国商品有更多机会进入外国市场的同时，保障美国国家安全的必要行动保留适量的自由裁量权。
包括美国在内的关贸总协定谈判各方假定，是否有国家安全例外将是一个根据新贸易协定条款确定的问题。关贸总协定第21条的起草历史表明，大多数参与谈判的缔约方，从来没有想过以纯粹的自我判断的方式来解释安全例外。他们主张国家安全和贸易自由化应该以一种平衡的方式共同存在，国家安全不应该以一种主观的方式来解释，以便允许成员之间的贸易自由流动。
几十年来，对《关贸总协定》第21条实行了相互制约。贸易与国家安全之间的关系没有成为世界贸易体系中的一个问题，主要是因为该体系的成员拒绝让它成为一个问题。多年来，在国家安全例外方面就是如此。在例外条款的语言中取得了平衡之后，贸易体系的成员们并不想测试这种平衡。他们满足于不知道那些未被问及的问题的答案。然而，这种平衡在哪里，已经成为全球贸易辩论的中心。
最近WTO争端解决中的国家安全例外情况
特朗普的钢铝关税主要将国家安全例外转移到贸易的中心舞台。然而，这些单边关税并没有引起第一个导致对例外性质作出判断的世贸组织争端。相反，第一个争端是乌克兰对俄罗斯提出的。俄罗斯在2014年至2018年限制乌克兰使用过境路线。2019年，世贸组织的一个小组作出了有利于俄罗斯的裁决，承认俄罗斯有权根据该争端的事实获得国家安全辩护。更重要的是，裁决是小组得出结论的方式。俄罗斯声称，国家安全例外是自我判断的，只有俄罗斯可以决定什么是保护其自身安全利益所必需的。
如果国家安全例外是自我判断的，那么为什么还要在第21条的案文中限制它可以使用的情况？如果这种例外是自我判断的，为什么条约中还有第21条？专家组认为他们有法律权力来决定这个案件。虽然他们承认世贸组织成员在援引第21条时有非常广泛的自由裁量权，但专家组裁定，这种援引还是需要由世贸组织专家组审查。
国际公法的一项基本原则是，国际协定必须本着诚意执行。事实上，它也许是最重要的原则，是许多国际法律规则的基础。俄罗斯过境运输小组将政治和经济差异排除在“基本安全利益”的范围之外。
对俄罗斯的贸易制裁
在俄罗斯入侵乌克兰之后，许多世贸组织成员已经对俄罗斯实施了经济制裁，包括贸易制裁。这些制裁从提高关税到彻底的贸易禁令，再到完全废除正常贸易关系。一般来说，这不符合世贸组织的各种义务。这就提出了一个问题：对俄罗斯的贸易制裁是否可以被原谅，因为它们属于世贸组织条约中国家安全例外的范围。
事实上，这些制裁似乎是为适应这些法律界限而量身定做的。出于军事征服的考虑，并违反《联合国宪章》，俄罗斯军队已经被派往俄罗斯总统普京在其邻国乌克兰进行了一场焦土战争。俄罗斯的贸易制裁给世贸组织带来了新的挑战，但这一挑战可以在现有的贸易争端解决体系的法律框架内应对。毫无疑问，在这些情况下，世界上任何其他国家都可以合理地认为，贸易和其他经济制裁是保护其基本安全利益所必需的。
在国家安全例外问题上取得正确的平衡
接下来，涉及国家安全例外的世贸组织案件将是一系列针对美国的未决案件。世贸组织小组早就应该作出裁决。一旦裁决对美国不利，拜登的贸易团队可能只能重申上届政府关于世贸组织法学家所谓的错误行为的一些可疑说法。如果美国拒绝遵守裁决，取消钢铁和铝的关税，只会使所有试图破坏贸易多边主义的破坏性力量更加胆大妄为。在国际贸易中，权力统治而不是法治的大门将被重新打开。
诉讼的替代办法是谈判。可以想象，世贸组织成员可以一起确定他们所认为的国家安全例外所包含的平衡。在21世纪的全球经济中，国内经济措施和国家安全措施之间的界限越来越模糊，因为持续的技术进步对国家安全和商业有重要影响。争端解决对于辨别这条界限并不理想。但是，谈判可以帮助确定正确的平衡，并使世贸组织条约中的国家安全例外条款反映的界限更加清晰。
文章来源｜卡托研究所
编译｜钱思溢
文件链接｜https://www.cato.org/policy-analysis/black-hole-national-security#introduction
Last modified: 2022年 12月 6日
