内容摘要：
2022年11月，布鲁金斯学会发布《基于国家安全考量对Elon Reeve Musk收购推特进行调查》报告。为评估美国外国投资委员会以国家安全为理由对Musk所进行的Twitter收购案进行审查的可能性，本文对美国外国投资委员会（CFIUS）的运作机制进行分析，并对类似Twitter交易的历史审查案例进行研究，最后研究了美国外国投资委员会和拜登总统调查和阻止Musk收购Twitter的法律案例。本文最终认为，拜登总统有理由利用美国外国投资委员会的权力来调查将Twitter出售给Musk的交易。
报告首先对美国外国投资委员会（CFIUS）的运作机制及已开展审查的案例进行介绍。美国外国投资委员会是美国政府行政部门的一个委员会，由财政部主持，涉及司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院和能源部等部门。
美国外国投资委员会的审查程序
在美国外国投资委员会管辖范围内交易各方可自愿寻求委员会的批准，或者外国投资委员会可以自行启动对交易的审查。公司的自愿行动是为得到一份“安全港”信函，以免受外国投资委员会的进一步审查。
首先，美国外国投资委员会需要确定该投资是否属于其审查范围。正式程序首先经过45天的初步审查期，之后如有必要可再进行45天调查期。如果调查确定该外国投资涉及国家安全风险且无法缓解，该案件可能被提交给总统，开始15天的总统审查期。
如果外国投资委员会确实发现了国家安全风险，它可以要求采取“缓解措施”。结束调查后，可以通过几种方式对调查结果采取行动。如果确定某项交易没有未解决的安全风险，它就会通知交易各方已完成调查，并发出一封“安全港”信函，使该交易免于进一步调查。如果发现国家安全风险，可能会采取“缓解措施”，这些措施可能是增加一名经外国投资委员会批准的董事，或实施监督措施。如果美国外国投资委员会确定没有任何“缓解措施”可以充分解决交易存在的国家安全风险，它就会向总统发出建议，称该交易应被阻止。
外国投资委员会最近的审查
近期，随着美国对国内芯片产业的扶持政策，与China相关的半导体收购案受到了极大关注。例如奥巴马总统时期，China宏芯基金对德国芯片制造商爱思强的美国业务投资就被阻止了。特朗普总统阻止了博通公司和凯桥资本对高通和莱迪思半导体这两家美国半导体公司的收购。此外据报道，美国外国投资委员会已经对字节跳动对Musical.ly的收购展开了追溯调查。但美国外国投资委员会似乎会为保护美国公民的数据而采取缓解措施，而不是完全推翻该交易。这些历史案例表明，在奥巴马、特朗普和拜登政府期间，美国外国投资委员会的审查关注与China相关的投资，特别是涉及敏感个人信息技术相关的投资。因此，拜登政府非常可能利用外国投资委员会程序来审查、修改甚至阻止Musk与Twitter的交易。
美国外国投资委员会以国家安全为由对这笔交易发起审查的原因可能有以下几点：
（1）外国股权
据2022年5月的一份美国证券交易委员会文件表示，马斯克已经为这笔交易获得了71亿美元的外部股权融资，通过马斯克的特斯拉股票担保的62.5亿美元的债务融资，来自主要国际银行的130亿美元的债务融资，以及超过200亿美元的自有资金。大多数股权投资者是来自纽约、芝加哥和门罗公园的美国基金，然而有五个主要的股权投资者是外国的。
可能引起国家安全担忧的是三个与China、卡塔尔和沙特阿拉伯政府有关的投资者。第一个是世界上最大的加密货币交易所Binance，承诺提供5亿美元资金。第二个是卡塔尔国主权财富基金的子公司卡塔尔控股有限责任公司(Qatar Holding LLC)，承诺提供3.75亿美元。第三个是沙特王子瓦利德·本·塔拉勒·沙特(Al Waleed bin Talal al Saud)持有和经营的投资公司王国控股公司(Kingdom Holding Company)。
最近的案例显示美国外国投资委员会常将注意力集中于与China有关投资上，仅Binance的股权投资就可足以使该交易受到调查。同时，交易中的卡塔尔和沙特投资者由于与其各自的国家政府有直接联系，也可能引发美国外国投资委员会的审查。如果美国外国投资委员会的调查确定这笔交易是一个国家安全问题，它可能会完全推翻该交易，或者可能会命令外国股权撤资。
（2）Twitter上的个人信息
据皮尤调查显示，大约四分之一的美国成年人使用Twitter。该公司通常拥有大量的个人信息，包括没有经过端对端加密的直接信息（意味着公司可以访问这些信息）、IP地址、cookie信息和浏览历史。从这些数据中，公司可以得出有关个人喜好、关系等敏感信息，这些信息可能被用来改进公司的算法或进行针对性的广告推送，也可能被外国行为者操纵。
（3）Twitter在美国选举中的影响
根据2021年的皮尤调查，在使用Twitter的美国成年人中，近70%的人在该网站上获取新闻。每三条推文中就有一条是政治性的，Twitter被认为是政治参与和信息传播的重要论坛。
由于认识到社交媒体对公众的影响，欧洲通过了《数字服务法》，要求平台与监管机构分享其算法，并披露其内容删除政策和定向广告推送方法。欧盟内部市场专员Thierry Bretton在回应Musk收购Twitter时重申，这家社交媒体公司仍然必须遵守包括《数字服务法》在内的所有欧盟法律。但美国缺乏类似的法律，外国投资委员会在评估Twitter交易是否对国家安全有任何不利影响时，应考虑该平台对美国政府和选举可能产生的影响。
（4）该交易涉及的其他国家安全影响
Musk的个人财富主要源于其持有的特斯拉股票，而特斯拉在China的大量业务使人们担心China可能对Twitter政策产生潜在影响。2018年，特斯拉获准成为China第一家外国汽车制造商，在上海开设工厂，特斯拉在China也被免除了10%的购置税，还获得了土地、贷款和补贴优惠。上海工厂的产量是特斯拉所有工厂中最高的，占特斯拉2021年交付量的一半以上。在2022年上半年，特斯拉是China销量第三的电动车品牌，占总市场份额的7.5%。China政府可能会借此来对Twitter施加影响，这是权衡Musk收购Twitter交易的国家安全影响的另一个考虑因素。
文章来源｜Brookings Institution
编译｜王瑞
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Last modified: 2022年 11月 21日
