【内容摘要】美国政府对中国发动的经贸战已经维持了四年之久，但唐纳德·特朗普制定的零散的规约、不可靠的公开声明几乎并未给世界各地的盟友、竞争对手和私营公司提供清楚的信息。乔·拜登的行动虽然更加系统化，但美国的长期目标仍苟藏在官僚主义的把戏之下。值得关注的是，10月7日美国商务部和产业安全局（Bureaus of Industry and Security）针对《出口管理条例》（Export Administration Regulations）的更新内容，似乎凸显了美国更广泛、更直接阻碍中国科技发展的决心。针对这一行动，卡内基国际和平基金会高级研究员乔恩·贝特曼发表评论，分析拜登政府这一举措的目的及其影响。
作者信息：
作者乔恩·贝特曼，卡内基国际和平基金会技术与国际事务项目高级研究员。
政策目标：
本轮更新的限制政策主要针对关于先进半导体、芯片制造设备和超级计算机组件的出口，尽管此项举措被定性为国家安全措施，但对中国的主要损害主要是经济上的。此项政策出台意味着迫切希望加速技术脱钩采取严格限制的鹰派学者在拜登政府内部的策略论战中略胜一筹，而技术专家官员和中间派主张对中国科技产业链的某些方面进行渐进式限制的声音则败下阵来。这一转变预示着美国将会在先进运算领域和其他具有战略意义的领域（如生物技术、制造业和金融业）采取更为严厉的举措。虽然这些举措具体实施的步调和细节尚不确定，但美国的战略目标和政治承诺则比以往更加明确，即不惜一切代价来放缓中国的技术发展。
政策限制升级：
近年来，美国的许多措施都限制了与中国的技术交流，其中最主要的是《实体清单》，它禁止指定的公司在没有许可证的情况下进口美国商品。在2018年至2022年期间，该名单上的中国公司的数量从130家增至532家。领先的中国芯片公司、超级计算机构以及软件和硬件供应商都被列入该名单。在过去BIS还是行使其自由裁量权，向名单上的公司发放大量非敏感出口产品的许可证。然而，新的出口管制事实上把绝大多数企业都纳入到了以前专为限制华为的特殊规则之下。其限制的严苛程度体现在一方面扩大了“外国直接投资规则”的适用范围，将其从原产于美国的物品扩大至所有应用美国技术的产品，这一项强有力的规定赋予了美国出口管制更大的域外影响力。另一方面，美国通过利用自身在全球芯片供应链中的核心地位，向第三方国家施压，限制半导体设计方和制造商对华为销售相关产品。任何国家的先进半导体都不允许让任何中国公司使用，就算是与中国军事或情报部门没有直接联系的公司也不行。这将阻碍中国人工智能发展和部署，影响我国在电子商务、自动驾驶汽车、网络安全、医学成像、药物研发、气候建模等多方面实现突破。
政策本质：
BIS以国家安全为说辞，将中国高新技术发展描绘成一个紧迫的军事威胁。然而，美国禁止出口到中国实际上是一种经济遏制形式。此外，美国政府的最新举措昭示了一种战略思维，即美国官方着眼于可能的潜在威胁，从而采取了不成比例的举措，这些举措简化了事态的复杂性，并且通过强制力迫使他人遵守，这将会造成基础性和广泛性的技术脱钩的继续，阻碍资本的全球流通。进一步的脱钩可能会破坏目前已经取得的成效，并给美国带来更大的不可预测性和风险性。
四个主要集团的行为可能会影响政策的后续走向：
最重要的参与者是美国的盟友和伙伴。由于美国法律的长臂管辖，这些国家也许会遵守新的出口管制要求，美国迫切需要其他国家配合其产业政策，分享经济情报，协调数字法规，就共同关注的问题向中国施压，但是，这些合作并不顺利。美国最新的出口管制政策从两个方面破坏了与盟友的对话。一方面，此举揭示了华盛顿反对中国技术的极端主义，将加剧盟国关于美国的目标是否符合其自身政治和经济利益的辩论。另一方面，强势的单边主义行径也会使盟国怀疑美国是否愿意容纳不同的利益。
第二点是中国的行为，中国方面可能会以更微妙的方式予以回击。中国政府也许会减缓监管部门的批准，或破坏最近中美就上市公司会计准则达成的协议。另外由于中国于部分美国的盟友和合作伙伴（如韩国、日本或台湾）有较强的联系，可能会对这些国家产生更大的影响力。中国也许会向WTO提出申诉。从出口控制到关税再到黑名单，美国的技术民族主义政策的大部分内容或多或少都与世贸组织禁止基于国家的歧视的一般规定背道而驰。美国信誉亏损可能进一步削弱美国对开放贸易体系的承诺，甚至最终危及现存世界贸易体系。对于中国领导人来说，美国更为严格的限制是在意料之中的，这也可以印证中国长期以来的说法，即霸权主义指导下的美国试图扼杀中国的正常发展。从南半球国家对西方针对俄罗斯的制裁的反应来看，许多国家可能会接受这一论点。中国还可以将美国的出口管制描述为阻碍共同应对全球挑战的进展。
全球私营部门是另一组重要的参与者。私人行为体将对新的出口管制造成的地缘政治风险加剧的信号作出反应。华盛顿方面透露了抑制中国技术进步的明确意图，并愿意为此承担日益增长的经济成本。企业预计会有一系列后续限制，这些限制不仅仅是更严格的境外投资筛选和跨境数据规则，这将对中美贸易，甚至可能对许多领域的金融关系产生寒蝉效应。面对这种不确定性，公司（和学术机构）可能会退出中美交往的良性和有益领域。私营部门最终可以选择加速自身的脱钩，这可能比美国决策者计划的领域更广、速度更快、场面更混乱。
最后，新的出口管制措施将在美国政治体系内产生反响。反华措施一直就像滚雪球一般：每一项新的限制或制裁都会增加下一项措施的赌注，在这一过程中，强硬派的声音也会不断变大。然而，拜登和其他美国领导人都没有让美国人民清晰了解脱钩的成本和风险。共和党人把抨击中国作为他们宣传的核心，许多商业领袖持有异议，他们深知自己已经失去了政治影响力。大多数人选择妥协，向规则制定者提出平和的请求和技术性意见。简而言之，没有一位杰出的政治人物能够为谨慎脱钩发声。只要没有政治人物发声，那么严厉的新控制只会进一步巩固限制主义者在主流话语中的主导地位，并为更多的主流话语造势。美国领导的与中国的技术脱钩在短短几年内产生了巨大的后果。它重塑了国际关系，扰乱了全球经济秩序，改变了许多国家的技术决策和政治政策。在这场高风险的游戏中，美国正在以前所未有的方式堵上全部身家，并将自己的牌明示他人。美国的决定性赌注是：公开阻碍中国成为先进经济体的道路，即使这会对美国及其盟国的利益产生重大风险。
文章来源｜卡内基国际和平基金会
编译｜侯云溪
文件链接｜https://foreignpolicy.com/2022/10/12/biden-china-semiconductor-chips-exports-decouple/
Last modified: 2022年 10月 26日
