摘要：2022年9月，新美国安全中心（CNAS）发布《重建美国新产业政策的工具箱》报告，该报告认为目前美国的经济安全与国家安全已经越来越交织在一起。美国的经济安全政策很大程度上是防御性的，但政策制定者们越来越认识到美国需要更为主动的产业政策以应对来自中国方面的经济发展压力。该报告将产业政策干预分为防御性、主动性和应急性产业政策三种不同类型，提出了一系列美国政府实施的具体产业政策方案。
报告提出美国需要更为主动而非保守的产业政策，并提出三种政策类型：
第一，防御性产业政策。可以解决外部经济行为体造成的经济或安全危害，主要包括经济防御工具和国家安全防御工具两种类型。经济防御工具用以解决由外国贸易和经济政策造成的经济损失，包括“反倾销和反补贴关税(AD/CVD）、第201条保障条款、第232条国家安全条款、第301条款的补救措施”等贸易救济工具。也包括向相关主管部门以及世界贸易组织（WTO）诉讼，但诉讼效用可能有限，即使案件胜诉也需多年时间才能完全解决争端。国家安全防御工具则解决某些商业交易带来的国家安全风险，包括出口管制、入境投资审查和出境投资控制。首先，美国对双重用途技术的出口管制已编入《2018年出口管制改革法案》，但鉴于近年来对出口管制适当使用的争论，专家和决策者呼吁建立新的多边出口管制制度。其次，美国以国家安全为目对境外投资审查的权力由美国外国投资委员会（CFIUS）赋予。最后，虽然美国目前无权来筛选或控制美国投资者在海外的投资，但政策制定者对美国投资者在中国的某些投资可能产生的国家安全风险表示担忧。
第二，主动性产业政策。防御性工具是补救措施，而积极主动工具则是为那些对实现美国经济安全目标至关重要的领先技术产业而设计的。这类政策包括在联邦和非联邦层面提供财政奖励、人力资本投资、贸易政策和出口促进。美国政府在实施资助计划，围绕与国防需求相关的特定技术领域发展进行资源调动方面有着丰富的经验。例如国防部高级研究计划局（DARPA）专为美国军事领导层开发尖端技术。In-Q-Tel公司和国防创新部门的任务与DARPA类似，是政府资助的风险投资公司，旨在促进国家安全界获取新兴技术。国防创新部门则旨在加速国防采购，使军队可以获得商业技术。
第三，应急性产业政策。该政策使政府能够在危机时期刺激产业能力增长，包括有效应对关键商品的供应链中断风险。《国防生产法》（DPA）是应急产业政策中的主力军，总统可以援引DPA来加强政府对特定紧急情况的反应，特朗普和拜登政府都多次援引DPA来解决COVID-19疫苗接种和测试用品、医疗设备和个人防护设备的短缺。
报告随后谈到对激活三种政策工具的建议
第一提出建设政府执行产业政策的能力。建议扩展资源、提高分析能力、建立新的有经验的政府队伍，例如对美国商务部工业和分析办公室进行强化，在商务部内设立产业政策协调员职位，政府制定常规化宣传程序以定期制定和公布其战略，加强对产业政策的定量分析，建立监督机制以定期审查补贴资金的支出情况，加强对私营部门的深入了解。
第二是深化“联邦-州-地方”之间的合作。州和地方经济发展实体可以发挥重要的牵线搭桥作用，以确保联邦的产业政策倡议能够在地方取得成功，政府应该培养推动州和地方经济发展的机构。
第三是创新产业政策融资。主动性产业政策要求美国政府开发更广泛的融资工具，使商业激励与国家需求相一致。国会应该授权成立美国工业金融公司（IFCUS），提供贷款、担保和少数股权投资，以支持关键工业产业的国内制造业。并为非国防部门建立类似DPA的法案。最近对DPA的使用暴露了在经济、公共卫生和供应链危机中过度依赖以国防为重点的产业工具的缺陷。建议为补贴的使用制定明确的准则，建立配套的利益测试与抵消测试。
第四是为产业政策建立劳动力队伍。美国的政策制定者需要确保美国有资源对其劳动力进行培训。政府应该绘制产业政策劳动力需求图，对美国的竞争力进行评估，并将劳动力需求纳入到部门战略，包括明确预计技能、劳动力短缺以及关键行业的高需求技能。
第五是建立经济联盟。政府应与盟友合作来实现：
（1）制定针对非市场经济国家的联合方案。
（2）激励措施的增加很可能引发盟国之间的补贴竞赛，导致开支浪费，盟友应该就使用补贴的共同标准达成一致。
（3）为战略竞争制定新框架，包括新的投资和出口管制制度。
（4）激发联合创新。新成立的北约创新基金是世界上第一个多主权风险投资基金，将资助开发和改造双重用途的新兴技术。
（5）批准紧急监管例外。监管障碍阻碍了与盟国的贸易，监管机构应制定一个常设程序，以便在未来实现类似的授权，同时继续寻求解决监管程序健全国家批准的安全产品所面临的不必要监管障碍。
美国政府必须更积极地介入关键行业的经济发展，政策制定者还必须保持警惕，不要破坏美国经济体系的核心原则，产业政策干预必须支持而不是取代美国对开放市场的承诺。认识到政府干预本身不能创造具有全球竞争力的公司，美国在推行新的产业政策时，应利用其独特的联盟优势。在允许公司进行激烈竞争的同时，美国应确保与经济盟友的密切合作，美国必须在全球技术竞赛中领先，与经济盟友一起努力竞争，并在与中国的战略竞争中取胜。
文章来源｜CNAS
编译｜王瑞
原文链接：
Last modified: 2022年 10月 5日
