作者
乔恩·贝特曼（Jon Bateman）是卡内基国际和平研究院技术与国际事务项目的研究员。他的工作重点是大规模的政策挑战，如中美科技紧张局势、全球影响力行动和系统性网络风险。在加入卡内基之前，贝特曼是参谋长联席会议主席小约瑟夫·邓福德（Joseph F. Dunford, Jr）将军的特别助理。贝特曼还曾担任国防部长办公室网络战略实施主任。他领导制定了第一个全面的军事网络行动政策，帮助建立了统一的网络司令部，并共同创立了部长的首席网络顾问人员，以监督所有国防网络活动。此前，贝特曼是国防情报局的高级情报分析师，为白宫和五角大楼进行战略情报评估。
编译者：
吴宇昂（人工智能与社会发展研究会编译员，上海社会科学院研究生）
侯云溪（人工智能与社会发展研究会编译员，上海国际问题研究院研究生）
来源
U.S.-China Technological “Decoupling”: A Strategy and Policy Framework
内容摘要
“脱钩”早已不是新鲜词。这一肇始于中美贸易摩擦的竞争性行为已经成为技术领域的新动态。美国在特朗普时期主张执行全面“脱钩”，在多技术领域都力图与中国进行隔离，以保护国家安全。然而此行为反而损害了美国自身的利益。在这一情况下，如何平衡技术“脱钩”与国家利益，本文提出了具体的“脱钩”推荐措施，避免模糊的战略构想，也没有任何可识别的战略内容。
01执行摘要
美国和中国技术生态系统“脱钩”正在进行中。美国政府近期一直在持续推动技术限制的种种措施：出口控制、技术禁令、许可拒绝、签证禁令、关税制裁等。两党都支持将一些美国技术——特别是战略技术——进行管控，以防止中国的快速发展或巨大影响力可能对美国的国家安全和经济利益造成的威胁。但这些战略技术到底是什么？美国政府应该如何努力控制它们？控制的界限又在哪里？
本报告旨在解决这些问题，并展现美国领导人如何应对巨大而危险，且在很大程度上尚未实现的技术脱钩领域。首先，其概述了美国的思想和政策变化——描述了近年来美国对中国技术的看法变化，并解释了美国的遏制工具箱。第二，它为美国领导人的主要战略选择提供了框架——总结了三项拟议的技术脱钩战略，并倡导一条保留和扩大美国选择的中间道路。第三，它将这一战略转化为可实施的政策和程序——为美国联邦机构提出具体目标，并确定政府可以涉足的技术领域。报告还强调了许多国内投资和其他自我改善措施，这些措施必须与限制性行动共同推进。
02
美国思想与决策的革新
在过去的几年里，美国政府已经开始把与中国的技术相互依赖视为对美国安全、繁荣和价值观的主要威胁。因此，美国两党官员都试图大幅减少进出中国的技术产品、服务和投入。这个过程有时被称为“技术脱钩”。尽管技术脱钩的总体趋势是明确的，但其确切进程和最终程度仍不清楚。有很多可能性。在极端的情况下，脱钩会扩大并加速，直到以地理区域为划分的技术领域出现——一个以美国为中心，一个以中国为中心，或许还有其他国家。由于技术与所有的商业活动是如此交织在一起，这样的技术分裂将大大减少中国和与美国结盟的世界之间的各种经济互动。相反，美中技术关系逐渐开始稳定，以达到一种新的平衡，从而保护了全球大部分的技术供应链。在这两极之间还存在着其他各种情况，许多国际参与者都在竞相塑造未来。
两大趋势推动了美国政府最近对技术脱钩的兴趣。首先，从2010年代中期开始，美国政策制定者和政治领导人对中国的看法变得更加悲观。此前，政府中的大多数人认为，中国的崛起在很大程度上符合甚至有利于美国的利益。美国官员在20世纪90年代和21世纪初认为，最好的解决办法是使中国进一步融入全球机构，深化双边政治和经济接触。
第二，大约在同一时期，技术民族主义思想在世界各地兴起，并最终在美国扎根。到2010年代，诸如在线平台、移动设备和应用程序、流媒体和定向广告等数字技术已经成熟，成为强大的新兴全球产业，动摇了以前的经济结构。一些科技公司，比如社交媒体公司，甚至包含了类似于国家的职能——为公共话语设定条件，并决定政府何时以及如何访问公民的私人信息。数字技术在间谍和战争中也有很大的价值。由于全球最成功的科技公司是美国公司，中国和许多其他国家对美国影响力的巩固和扩大感到愤怒。包括中国在内的外国参与者逐渐使美国领导人相信，美国的数字开放也是一个弱点。
与此同时，人们越来越担心下一波新兴技术，尤其是机器学习和5G。这些创新据说比以前的数字技术更具变革性，但这一次，中国的能力将与西方匹敌，甚至超过西方，部分原因是中国政府有组织地利用了与西方的技术联系。美国政府最终意识到其他政府已经明白的事情：技术已经成为州际竞争的一个关键战场，不能简单地把它留给市场。美国的技术需要得到更好的保护，免受对手的攻击，并与国家战略更加紧密地结合。
这两种趋势催生了一种主要针对中国的新美国技术民族主义。在前总统奥巴马的第二个任期内，这些基本思想开始成形，并推动了一些早期的监管行动。随后，特朗普政府走得更远，在美国的战略和言论中提升了技术民族主义思想，并大幅扩大了针对中国科技威胁的措施数量和范围。美国总统拜登虽然做出了一些战术调整，但迄今为止基本上也在效仿前者。现在两党已达成共识，即美国政府必须在组建美国科技生态系统方面发挥带头作用，以减少与中国的相互依赖。03
“防御性”和“进攻性”措施
美国的技术民族主义政策通常分为两组。“防御性”措施旨在挫败和遏制来自中国的技术威胁，而“进攻性”措施则旨在培养美国自身的技术实力。在特朗普时代，政府和国会的政策制定者压倒性地关注防御性措施，如出口管制、投资限制，以及拒绝向中国工人、学生和企业发放签证和监管许可证。虽然防御措施仍在积极制定和部署中，但拜登政府、国会议员和外部政策专家之间已经达成了一些共识，即进攻性措施值得更多关注。这种转变可以在《美国创新竞争法》和《美国竞争法》等法案中看到。虽然这些法案包含多种防御措施，但它们主要集中在进攻性目标上，如资金和促进研发。
以下是一篇关于美国政府主要部门的入门介绍，这些部门曾被或可能被用来限制技术流入或流出中国。它试图以略为简化的形式概述最重要的内容。它描述了哪些机构参与其中，它们有什么自由裁量权，以及中国科技行业近年来如何成为目标。
结论
这份报告试图阐明在众多不同技术领域的脱钩如何影响美国的整体利益。中间派强调技术脱钩的复杂性和不确定性，认为延长判断时间并加强对脱钩过程的控制可以对冲未来不同的发展趋势。本报告的重点在于阐明，首先，最具战略意义的技术（如5G电信设备和半导体）数量很少，并且已经受到美国政府的严格控制，过多专注于其他一些备受瞩目的领域如社交媒体、地理定位数据等似乎适得其反。其次，美国官方的政策目标仍然模糊不清，美国政府需要公开澄清其对全球科技贸易的愿景，并设定更多可实现的雄心计划，以对抗技术中国在该领域的崛起。第三，“进攻性”（自我完善）政策在强化美国技术领导力、竞争力和弹性方面具有最大的长期潜力。
